Op 20 juni 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een belangrijke uitspraak (ECLI:NL:RVS:2018:2062) gedaan over de toepassing van de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) op brancheringsregels voor detailhandel in bestemmingsplannen. Brancheringsregels zijn regels waarbij wordt gedifferentieerd tussen verschillende branches, in dit geval volumineuze en reguliere detailhandel. Bijzonder aan de uitspraak is dat die is gedaan na het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU (“Hof”).
Casus
De zaak gaat over een door de raad van de gemeente Appingedam vastgesteld bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Dat bestemmingsplan staat in een bepaald gebied buiten het centrum – het Woonplein – enkel volumineuze detailhandel, bijvoorbeeld bouwmarkten of meubelverkopers, toe. Reguliere detailhandel, zoals een kledingwinkel of een bakker, is daar dan ook niet toegestaan. De raad meent dat deze brancheringsregels nodig zijn ter behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum Appingedam en ter voorkoming van leegstand in het binnenstedelijk gebied. Het toestaan van reguliere detailhandel zou er volgens de raad namelijk toe kunnen leiden dat winkels uit het centrum wegtrekken om zich op het Woonplein te vestigen. Appellant – die eigenaar is van winkelpanden op het Woonplein – stelt op zijn beurt dat de brancheringsregels in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn, omdat de raad daarmee het vrije verkeer van diensten – een van de pijlers van het Unierecht – op onaanvaardbare wijze beperkt.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:75) prejudiciële vragen gesteld over de reikwijdte en toepassing van de Dienstenrichtlijn, die vervolgens door het Hof bij arrest van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) zijn beantwoord. Op basis daarvan doet de Afdeling nu de onderhavige uitspraak.
Oordeel Afdeling
In afwijking van haar eerdere jurisprudentie, stelt de Afdeling nu dat detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Daarnaast oordeelt zij dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op zuiver interne situaties, dat wil zeggen situaties waarin de betrokken activiteiten geen enkel landoverschrijdend karakter hebben. Het gevolg hiervan is dat de Dienstenrichtlijn in de onderhavige zaak van toepassing is.
De Afdeling bepaalt vervolgens dat de brancheringsregeling in kwestie een eis is gericht tot dienstverrichters die op grond van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is toegestaan, mits die aan drie voorwaarden voldoet: (i) discriminatieverbod, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid. De centrale vraag in deze zaak is of de brancheringsregeling voldoet aan de voorwaarde evenredigheid. Aan de voorwaarde van evenredigheid wordt voldaan als de betreffende maatregel geschikt is om het doel dat daarmee wordt nagestreefd, te verwezenlijken en of de maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
De raad heeft zijn veronderstelling dat het verbod op reguliere detailhandel nodig is ter behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in het binnenstedelijk gebied, gebaseerd op basis van algemene ervaringsregels. Daarmee is de raad er volgens de Afdeling niet in geslaagd om de geschiktheid van de brancheringsregeling te onderbouwen en is niet aangetoond dat dit de minst beperkende maatregel zou zijn. De evenredigheid dient, op grond van de jurisprudentie van het Hof, namelijk te worden getoetst aan de hand van een analyse met specifieke gegevens, bijvoorbeeld onderzoekgegevens.
Nu niet kan worden uitgesloten dat de raad de evenredigheid alsnog op die manier kan onderbouwen, ziet de Afdeling aanleiding een bestuurlijke lus in de zin van artikel 8:51d van de Awb toe te passen. Concreet betekent dit dat de raad 26 weken de tijd krijgt om (i) aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de brancheringsregeling voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid (dus de eis van geschiktheid en de eis van de minst beperkende maatregel), dan wel (ii) het bestemmingsplan te wijzigen, bijvoorbeeld door aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat een minder beperkende brancheringsregeling of een andere minder beperkende maatregel voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid. Daarna zal de Afdeling een einduitspraak doen.
Vervolg
Of de brancheringsregeling in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ uiteindelijk de eindstreep gaat halen, is dus nog even afwachten. Vast staat wel dat in het geval van brancheringsregels over detailhandel in bestemmingsplannen zal moeten worden nagegaan of die in harmonie zijn met de Dienstenrichtlijn. Zij dienen te voldoen aan de voorwaarden van het discriminatieverbod, de noodzakelijkheid en evenredigheid, waarbij vooral de evenredigheid zal moeten worden onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
