Een aantal regels uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) die de toegang tot de rechter regelen zijn in strijd met het Verdrag van Aarhus. Dit concludeerde het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: “Hof EU”) in het arrest 14 januari 2021 (ECLI:NL:EU:C:2021:7).
Zo mag het niet indienen van een zienswijze door een belanghebbende tegen een milieubesluit er niet toe leiden dat hem de toegang tot de rechter wordt ontzegd en moet iedereen die een zienswijze mag indienen en daarvan gebruik gemaakt heeft ook toegang tot de rechter hebben, ook wanneer zij geen belanghebbende zijn.
In dit artikel gaan wij nader in op dit arrest en bespreken wij de gevolgen daarvan voor het Nederlandse bestuurs(proces)recht.
Wat ging vooraf?
Op 21 december 2018 heeft de rechtbank Limburg een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof EU (ECLI:NL:RBLIM:2018:12159). De casus was al volgt.
Een particulier en een tweetal stichtingen stelden beroep in tegen een omgevingsvergunning bouw en milieu voor het uitbreiden van een varkensstal (hierna: “bestreden besluit”). De (uitbreiding van de) varkensstal viel onder een activiteit met een mogelijk aanzienlijk effect op het milieu - vanwege onder andere stankhinder - en daarmee onder het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag geeft rechten over informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter voor allerlei besluiten die milieu effecten (kunnen) hebben.
De particulier is geen belanghebbende bij het besluit omdat zij op 20 kilometer afstand woont van de varkensstal. Het beroep zou daarom niet-ontvankelijk zijn. De twee stichtingen zijn wel als belanghebbenden aan te merken, maar hebben net als de particulier geen zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit.
De rechtbank vraagt zich af in hoeverre deze (ambtshalve te beoordelen) ontvankelijkheidsdrempels verenigbaar zijn met het Europees recht en in het bijzonder het Verdrag van Aarhus. Ten aanzien van de particulier gaat het vooral om de vraag of zij als niet-belanghebbende toegang tot de rechter zou moeten hebben. Voor de twee stichtingen gaat het met name om de vraag of voor toegang tot de rechter vereist is dat ook gebruik is gemaakt van de zienswijzeprocedure.
Hoe luidt het Verdrag van Aarhus?
Het Verdrag van Aarhus geeft regels over de toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Volgens artikel 9, tweede lid, van het Verdrag moeten belanghebbenden voor de rechter de rechtmatigheid van besluiten over activiteiten met een (mogelijk) aanzienlijk effect op het milieu kunnen betwisten. In een arrest van het Hof van 15 oktober 2015 (C-137/14) werd uitgelegd dat het Verdrag van Aarhus als doel heeft om een zo ruim mogelijke toegang tot de rechterlijke toetsing te waarborgen op het gebied van milieubescherming (r.o. 70).
Deze benadering geldt uiteraard alleen voor besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Het gaat daarbij dus om besluiten inzake milieuaangelegenheden, zoals de hiervoor besproken omgevingsvergunning milieu voor het uitbreiden van een varkensstal.
Wat zegt het Nederlandse bestuursprocesrecht?
Bij besluiten inzake milieuaangelegenheden, zoals de omgevingsvergunning milieu, moet in Nederland bij de voorbereiding daarvan de uniforme voorbereidingsprocedure (hierna: “uov”) uit afdeling 3.4 Awb worden gevolgd. Van belang is dat eenieder zienswijzen kunnen indienen over ontwerp-besluiten (de inspraakprocedure), maar dat alleen belanghebbenden vervolgens beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter wanneer datzelfde besluit definitief wordt vastgesteld.
Daarnaast meldt artikel 6:13 Awb dat geen beroep mag worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Met andere woorden: wie geen zienswijze naar voren heeft gebracht tijdens de inspraakprocedure, kan in beginsel niet in beroep gaan bij de bestuursrechter.
Het oordeel van het Hof EU
Het Hof EU heeft verklaart dat de twee hiervoor genoemde procesregels uit de Awb in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus.
1) Eenieder die een recht heeft om deel te nemen aan de inspraakprocedure, moet zijn inspraakrechten ook bij de rechter kunnen afdwingen
In Nederland heeft eenieder het recht om deel te nemen aan de inspraakprocedure. Dit is niet verplicht op grond van het Verdrag van Aarhus. Het verdrag bepaalt wel dat eenieder die heeft deelgenomen aan de inspraakprocedure vervolgens ook toegang tot de rechter moet krijgen om deze inspraakrechten voor te kunnen leggen. Het bestuursrecht in Nederland is op dit vlak dus ruimer dan het Verdrag van Aarhus voorschrijft, maar dit moet volgens het Hof wél tot gevolg hebben dat eenieder daarna ook toegang tot de rechter krijgt.
2) Het deelnemen aan de inspraakprocedure mag geen voorwaarde zijn voor belanghebbenden om toegang te krijgen tot de rechter
Als je als belanghebbende in milieuzaken geen zienswijze hebt ingediend tegen een ontwerpbesluit tijdens de inspraakprocedure, moet de rechter alsnog jouw beroep in behandeling nemen. Volgens het Hof EU mag dat niet afhankelijk worden gesteld van een zienswijze. Voor personen die geen belanghebbende zijn mag de toegang tot de rechter wel afhankelijk worden gesteld van eerdere deelname. De reden hierachter is dat niet-belanghebbenden, namelijk eenieder, inspraakrechten hebben in Nederland waar het Verdrag van Aarhus dat niet voorschrijft.
De gevolgen voor milieuzaken
Dit arrest van het Hof heeft grote gevolgen voor het Nederlandse bestuursprocesrecht en in het bijzonder voor milieuzaken. Door de bestuursrechter dient immers anders te worden omgegaan met de (ambtshalve te beoordelen) ontvankelijkheidsvraag in beroep. Totdat de wet is aangepast, kan eenieder in beroep tegen een milieubesluit die een zienswijze over het ontwerpbesluit heeft ingediend, ook als dat geen belanghebbende is. Voor een belanghebbende is het indienen van een zienswijze geen voorwaarde meer voor beroep. Wanneer je een omgevingsvergunning milieu hebt aangevraagd kom je dus voor langere tijd in onzekerheid te zitten, nu je niet na afloop van de zienswijzetermijn maar pas na afloop van de beroepstermijn weet of er rechtsmiddelen zijn aangewend. Mocht je zelf geen zienswijze hebben ingediend naar aanleiding van een ontwerpmilieuvergunning maar wel in beroep willen, dan kan dat alsnog (binnen de beroepstermijn) mits je belanghebbende bent.
Tot slot
Heeft u nog vragen over het artikel? Aarzel dan niet om contact op te nemen met Anita Nijboer en Laura van Moorsel.
