De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) heeft op 10 maart 2021 een aantal uitspraken (ECLI:NL:RVS:2021:524, ECLI:NL:RVS:2021:525 en ECLI:NL:RVS:2021:526) gedaan naar aanleiding van drie Wob-verzoeken waarin verzocht werd om openbaarmaking van documenten over (kort gezegd) meldingen rondom integriteit. De Afdeling oordeelt in deze zaken dat aan de weigering van de openbaarmaking slechts een algemene inschatting ten grondslag ligt van de mogelijke effecten van openbaarmaking. Volgens de Afdeling is een dergelijke inschatting geen rechtvaardiging voor de stelling dat openbaarmaking van documenten tot onevenredige benadeling leidt. In dit artikel ga ik nader in op deze drie uitspraken.
Waar gaan de zaken over?
Alle drie de zaken spelen zich af in Haarlem. In de eerste zaak (ECLI:NL:RVS:2021:524) is het college van burgemeester en wethouders (hierna: ‘college’) verzocht om het onderzoeksdossier naar vermeende integriteitsschendingen van de voormalig burgemeester en correspondentie over integriteitsschendingen openbaar te maken. Bij de tweede zaak (ECLI:NL:RVS:2021:525) is het college verzocht om meldingen rondom integriteit sinds 1 januari 2007 openbaar te maken. In de derde zaak (ECLI:NL:RVS:2021:526) is het college verzocht om documenten die betrekking hebben op het Meldpunt Integriteit van de gemeente, voor zover het gaat om meldingen van ambtenaren, openbaar te maken. Het college heeft deze Wob-verzoeken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob afgewezen. Volgens het college zou iedere openbaarmaking van informatie uit dossiers over integriteitsmeldingen onevenredig nadeel toebrengen aan de belangen van de gemeente bij een goed functionerende interne meldmogelijkheid en van melders en personen over wie een melding wordt gedaan.
Het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob bepaalt dat geen informatie wordt verstrekt voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van ‘het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden’. Volgens de memorie van toelichting gaat het om een grond waarop een beroep kan worden gedaan als door het verstrekken van informatie andere dan de overige in artikel 10 Wob genoemde belangen ‘te zeer worden geschaad’ (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p.36).
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob spreekt van onevenredige bevoordeling of benadeling. Voor een beroep op het artikel moet dus aannemelijk worden gemaakt dat het voor- of nadeel onevenredig is. Het bestuursorgaan dient dit deugdelijk te motiveren (ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6348).
In de onderhavige uitspraken heeft het college openbaarmaking onder het inroepen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob integraal geweigerd uit vrees dat reguliere toepassing van de Wob op de Meldpunt-dossiers leidt tot terughoudendheid bij het doen van een integriteitsmelding of het meewerken aan een onderzoek. Ook bij de openbaarmaking van slechts een gedeelte van de informatie kunnen potentiële melders en andere betrokkenen er rekening mee houden dat bij anderen bekend kan worden dat en waarover een melding is gedaan of dat zij voorwerp van een melding of onderzoek van het Meldpunt zijn of zijn geweest. Door een beoordeling per document of onderdeel daarvan kan de zekerheid, dat de informatie die in de procedure wordt verstrekt vertrouwelijk wordt behandeld, niet voldoende worden geboden, aldus het college.
De uitspraken van de rechtbank (2019)
De rechtbank Noord-Holland heeft onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:666) vastgesteld dat het college ten onrechte niet per document of onderdeel daarvan heeft beoordeeld of sprake is van een grond die in de weg staat aan openbaarmaking.
Het hoger beroep van het college
Het college komt op tegen de uitspraken van de rechtbank. Hij betoogt dat het oordeel van de rechtbank onjuist is. Het college wijst op artikel 17 van de Wet Huis voor Klokkenluiders (hierna: ‘WHK’), waarin voor bij het Huis voor klokkenluiders berustende onderzoeksinformatie een bijzondere openbaarmakingsregeling is opgenomen. De belangen die aan het instellen van deze beperkte openbaarmakingsregeling ten grondslag liggen, rechtvaardigen volgens het college ook een beperkt openbaarmakingsregime voor informatie uit Meldpunt-dossiers. Volgens het college zijn er daarom bijzondere omstandigheden die afwijking rechtvaardigen van het uitgangspunt dat per document of onderdeel van een document wordt gemotiveerd op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling is het echter eens met de rechtbank en overweegt onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1975) dat de Wob in beginsel als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen wijkt, als deze zijn neergelegd in een formele wet en als de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Een dergelijke bijzondere openbaarmakingsregeling bestaat echter niet voor informatie uit Meldpunt-dossiers, ook niet in de WHK. Dat de WHK een bijzondere openbaarmakingsregeling kent en de aan die openbaarmakingsregeling ten grondslag liggende belangen ook zouden spelen bij informatie uit Meldpunt-dossiers, maakt niet dat voor openbaarmaking van informatie uit Meldpunt-dossiers voorbij kan worden gegaan aan de hiervoor vermelde strenge vereisten voor het laten wijken van de Wob.
De Afdeling overweegt verder dat aan de weigering van de openbaarmaking door het college slechts een algemene inschatting ten grondslag ligt van de mogelijke effecten van openbaarmaking. Deze afwijking van het uitgangspunt in de Wob dat een bestuursorgaan per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten, is niet toegestaan. Dat uitgangspunt impliceert immers dat een bestuursorgaan eerst per document of onderdeel daarvan beoordeelt of één of meer van de in de Wob neergelegde weigeringsgronden aan openbaarmaking in de weg staan. Alleen aan de hand daarvan kan worden gemotiveerd of informatie in die documenten al dan niet openbaar moet worden gemaakt. De Afdeling overweegt dat het college deze beoordeling niet heeft gemaakt en dus te voorbarig is geweest met het inroepen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
De gevolgen voor Wob-zaken
Deze drie uitspraken van de Afdeling onderstrepen nogmaals het belang voor het bestuursorgaan om per document of onderdeel daarvan te beoordelen of de daarin opgenomen informatie openbaar kan worden gemaakt. Bij de weigering informatie openbaar te maken moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. Daarvan kan onder omstandigheden worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, maar in de hier besproken zaken was dat niet aan de orde. De stelling dat openbaarmaking van documenten onevenredig nadeel toebrengt, kan dus niet bij voorbaat worden ingenomen, maar pas na een beoordeling van ieder afzonderlijk document.
