Blog: Toezending handhavingsbesluiten aan klagers en de bevoegde rechter

• Openbaarmaking handhavingsbesluit: toezichthouders kunnen opgelegde boetes en lasten onder dwangsom openbaar maken en bedrijven kunnen daartegen eerst bezwaar maken.
• Waar ging de zaak over: de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) wilde een handhavingsbesluit aan klagers toezenden nog voordat er een openbaarmakingsbesluit was genomen. Het bedrijf vreest reputatieschade en probeert deze toezending te voorkomen.
• Rechterlijke uitspraken: 
  • de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter beschouwt toezending aan klagers als een feitelijke handeling van de AP en niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen de rechtsgang naar de bestuursrechter openstaat.
  • de civiele voorzieningenrechter oordeelt dat de AP het handhavingsbesluit aan klagers mag toezenden, maar pas nadat (de onderbouwing van) het boetebedrag onleesbaar is gemaakt.
• Mogelijke bestuursrechtelijke grondslagen: een selectief verstrekkingsbesluit (art. 5.5 Woo) kan uitkomst bieden om toetsing door de bestuursrechter mogelijk te maken. Klagers kunnen op die grondslag bovendien geïnformeerd worden zonder dat het risico bestaat op verdere verspreiding voorafgaand aan het openbaarmakingsbesluit. Een andere mogelijkheid kan zijn om de toezending te kwalificeren als een voorbereidingsbeslissing die het bedrijf rechtstreeks in zijn belang treft, waartegen ook rechtsmiddelen bij de bestuursrechter open staan (art. 6:3 Awb).

Toezichthouders, zoals de AP, hebben de bevoegdheid om handhavingsbesluiten openbaar te maken. Als er geen specifieke wettelijke grondslag is voor het openbaar maken van opgelegde boetes, lasten onder dwangsom of andere handhavingsbesluiten (zoals bijv. art. 12v Instellingswet Autoriteit Consument en Markt) is de openbaarmaking gebaseerd op de Wet open overheid (Woo). Tegen zo'n openbaarmakingsbesluit staat bezwaar open bij de toezichthouder en vervolgens beroep bij de bestuursrechter. Steeds kan de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter worden verzocht om het besluit te schorsen zodat de feitelijke openbaarmaking nog niet plaatsvindt voordat er inhoudelijk op het bezwaar of beroep is beslist. Openbaarmaking wordt geschorst als dat onevenredige benadeling veroorzaakt. Doorgaans is daarvan pas sprake als het betrokken bedrijf naar voorlopige inschatting onterecht als overtreder wordt aangemerkt. Of er sprake is van onevenredige benadeling, hangt daarmee dus af van een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit.

Onlangs heeft de AP bestuurlijke boetes en lasten onder dwangsom opgelegd aan een financiële dienstverlener vanwege schending van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Het onderzoek in deze zaak is gestart naar aanleiding van klachten van twee burgers, die bij de AP hadden aangedrongen op (handhavings)maatregelen.

De AP kondigde aan dit handhavingsbesluit aan de klagers bekend te maken.[1] Het bedrijf tekende bezwaar aan tegen deze aankondiging, omdat het wilde voorkomen dat de klagers het besluit zouden ontvangen voordat de procedure tegen het openbaarmakingsbesluit op grond van de Woo volledig was doorlopen. Dit riep de vraag op: mag het handhavingsbesluit al aan klagers worden verstrekt terwijl de procedure over het openbaarmakingsbesluit op grond van de Woo nog loopt?

De AP beschouwde het als haar wettelijke taak om het handhavingsbesluit aan de klagers bekend te maken, gezien hun betrokkenheid bij de klachtprocedure. Het betrokken bedrijf betoogde echter dat het verstrekken van het besluit aan klagers de procedure onder de Woo zou doorkruisen, omdat de klagers hierdoor vroegtijdig toegang zouden krijgen tot het handhavingsbesluit. Daarmee gaat de controle verloren over wie er wel of niet kennis kan nemen van het handhavingsbesluit. De klagers kunnen het na ontvangst immers naar believen delen en/of op internet zetten. Het bedrijf stelt dat het handhavingsbesluit naar verwachting in rechte geen stand zal kunnen houden, zodat openbaarmaking haar onevenredig zal benadelen. Toezending aan klagers doorkruist de mogelijkheid om het publiekelijk bekend worden van het handhavingsbesluit te voorkomen. Ook daardoor wordt het bedrijf in haar ogen dus onevenredig benadeeld. 

De bestuursrechtelijke voorzieningenrechter wijst het verzoek van het bedrijf af.[2] De toezending aan klagers is volgens de voorzieningenrechter een feitelijke handeling en geen besluit in de zin van de Awb. Dit betekent dat het bedrijf geen bezwaar kan maken tegen de aankondiging van de toezending van het handhavingsbesluit aan de klagers en zich ter zake ook niet tot de bestuursrechter kan wenden. De toezending aan de klagers is volgens de voorzieningenrechter ook niet hetzelfde als een besluit tot openbaarmaking in de zin van de Woo. Alleen de klagers krijgen immers inzage in het besluit en het besluit wordt niet openbaar gemaakt voor eenieder. 

Het oordeel van de voorzieningenrechter betekent dat de bestuursrechtelijke rechtsgang niet openstaat voor het bedrijf om tegen de toezending op te komen.

Het bedrijf wendde zich vervolgens tot de civiele rechter in een kort geding.[3] Het bedrijf verzocht de civiele voorzieningenrechter om de AP te gebieden het boetebedrag en de onderbouwing daarvan vertrouwelijk te houden als zij tot verstrekking aan de klagers overgaat. De reden hiervoor is vrees voor reputatieschade en negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering. De AP verdedigde dat klagers in bestuursrechtelijke zin belanghebbenden zijn bij het handhavingsbesluit en in die hoedanigheid recht hebben op volledige inzage in het handhavingsbesluit, zodat zij kunnen beoordelen of zij daartegen rechtsmiddelen willen aanwenden. Het is inderdaad zo dat indieners van een klacht kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden die een verzoek doen tot handhavend optreden tegen de door hen gemelde situatie.[4]

De civiele voorzieningenrechter oordeelde dat klagers weliswaar belang hebben bij informatie over het handhavingsbesluit, maar dat dit geen volledige inzage hoeft te omvatten. De AP mag de klagers informeren door toezending van het handhavingsbesluit, zonder het precieze boetebedrag en de onderbouwing daarvoor te vermelden.

In de praktijk kan het dus voorkomen dat een handhavingsbesluit (gedeeltelijk) aan klagers wordt bekendgemaakt, nog voordat er een bestuursrechtelijk openbaarmakingsbesluit is genomen waartegen het betrokken bedrijf zich bij de bestuursrechter kan verzetten.

Wij vinden het onwenselijk als de civiele rechter oordeelt over de verstrekking van een handhavingsbesluit aan klagers, terwijl deze rechter niet bevoegd is om de rechtmatigheid van het onderliggende handhavingsbesluit te beoordelen. De rechtmatigheid van het boetebesluit heeft immers direct invloed op de vraag of openbaarmaking onevenredige benadeling oplevert voor het betreffende bedrijf. Ook bij verstrekking aan ‘slechts’ een aantal klagers zou dat volgens ons een belangrijke rol kunnen spelen. Die klagers kunnen het handhavingsbesluit namelijk verder verspreiden, zeker als zij zich al die tijd benadeeld hebben gevoeld en door middel van verspreiding terug willen slaan. Zonder de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit zelf te beoordelen, blijft een van de belangrijkste aspecten van de zaak in een civiele procedure dus buiten de deur.

Een mogelijke oplossing kan liggen in het baseren van een besluit tot toezending aan de klagers op de bevoegdheid om op grond van de Woo een selectief verstrekkingsbesluit te nemen. Net als een openbaarmakingsbesluit wordt dan ook het besluit tot feitelijke verstrekking aan een beperkt aantal personen gebaseerd op de Woo. Artikel 5.5 Woo biedt de mogelijkheid voor toezichthouders om informatie selectief te verstrekken aan specifieke individuen, zoals klagers. De voorwaarde hiervoor is wel dat het gaat om informatie die betrekking heeft op de verzoeker in kwestie. In dit geval is dat dus de klager. Hoewel een handhavingsbesluit zich uiteraard primair richt op de (vermeende) overtreder, kan worden betoogd dat het besluit ook betrekking heeft op de klager.[5] Bijvoorbeeld omdat de situatie die aanleiding gaf tot het handhavingsverzoek de klager direct heeft geraakt, of omdat de klager aantoonbaar belang heeft bij de handhaving door de toezichthouder.

Door deze benadering zou de AP een formeel bestuursrechtelijk besluit nemen voor de verstrekking van het handhavingsbesluit. Dit biedt het betrokken bedrijf rechtsmiddelen in de bestuursrechtelijke context, zoals bezwaar en een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter, waardoor de rechtmatigheid van de verstrekking kan worden getoetst. Een selectief verstrekkingsbesluit heeft nog een bijkomend voordeel: de toezichthouder kan hierin een geheimhoudingsplicht opnemen voor de ontvanger van de informatie. Zo wordt voorkomen dat de informatie door de klagers met derden wordt gedeeld voordat er een openbaarmakingsbesluit is genomen. Dat verkleint de kans op onterechte reputatieschade voor het betrokken bedrijf aanzienlijk. 

Een alternatieve bestuursrechtelijke grondslag kan worden gevonden in artikel 6:3 Awb. Dit artikel maakt het mogelijk om bezwaar en beroep in te stellen tegen een voorbereidingsbeslissing van een bestuursorgaan, mits die de belanghebbende los van het uiteindelijke besluit rechtstreeks in zijn belang treft. De toezending van een handhavingsbesluit aan klagers kan worden gezien als een voorbereidingsbeslissing. De AP heeft namelijk aangevoerd dat het handhavingsbesluit geadresseerd aan het bedrijf deel uitmaakt van de nog door de AP te nemen besluiten geadresseerd aan ieder van klagers, om hun verzoeken tot handhaving in te willigen.[6] De beslissing het handhavingsbesluit toe te zenden raakt het bedrijf vanwege de mogelijke reputatieschade en het risico van verdere verspreiding, los van het uiteindelijke openbaarmakingsbesluit respectievelijk het door de AP te nemen aan klagers geadresseerde besluit. Ook via deze route zou de bestuursrechtelijke rechtsgang kunnen worden geopend. Daarmee kan worden voorkomen dat verstrekking van het handhavingsbesluit aan klagers door de civiele rechter moet worden getoetst, terwijl de bestuursrechter exclusief gaat over het openbaarmakingsbesluit en de inhoudelijke toetsing van het handhavingsbesluit. 

Tot slot nog een opmerking over de anonimisering van beide uitspraken. De bestuursrechtelijke voorzieningenrechter heeft het verzoek van het bedrijf om de uitspraak niet te publiceren op www.rechtspraak.nl afgewezen en heeft ook geen aanleiding gezien om de bedrijfsnaam te anonimiseren. De redenering van de voorzieningenrechter is dat de uitspraak geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit zelf, maar enkel gaat over de vraag of het toezenden van het besluit aan klagers een besluit is in de zin van de Awb. De civiele rechter anonimiseert de bedrijfsnaam in zijn vonnis wel, maar verliest daarbij uit het oog dat hij wel een verwijzing naar de ongeanonimiseerde bestuursrechtelijke uitspraak maakt in het vonnis. Dat maakt anonimisering van de uitspraak natuurlijk zinloos en is in onze ogen behoorlijk pijnlijk...

[1] Op grond van artikel 77 lid 2 AVG en artikelen 3:40 en 3:41 Awb.
[2] Rb. Den Haag 22 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3754.
[3] Rb. Den Haag 31 mei 2024 ECLI:NL:RBDHA:2024:17249.
[4] Zie bijv. ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:446, r.o. 2.3.
[5]Vgl. rb Den Haag 13 maart 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3427, r.o. 5.5. “Allereerst heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het onderzoeksrapport indirect betrekking heeft op eiser gelet op dat sprake moet zijn van ‘op verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie’. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt onjuist is. Uit de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting blijkt dat artikel 5.5, van de Woo aanspraak geeft op het verstrekken van informatie die betrekking heeft op de verzoeker. Het zal vooral gaan om bestuursorganen die bij de uitvoering van hun taak een dossier over de verzoeker hebben aangelegd, dan wel een dossier hebben aangelegd over een aangelegenheid waarbij de verzoeker is betrokken geraakt, zodat gegevens over hem in dat dossier zijn terecht gekomen. De reikwijdte van artikel 5.5, van de Woo betreft in dat geval de informatie die uitsluitend (rechtsreeks) betrekking heeft op de verzoeker. Mede gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding waarom het in onderhavige situatie niet zou gaan om op eiser betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie.”
[6] Rb. Den Haag 31 mei 2024 ECLI:NL:RBDHA:2024:17249, r.o. 4.3.