Op woensdag 27 januari 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) een voor de subsidiepraktijk belangrijke uitspraak gedaan over subsidieverlening met verlengde arm (ECLI:NL:RVS:2021:176). De Afdeling overweegt daarin dat het college van B&W van de gemeente Eindhoven de bevoegdheid tot subsidieverlening niet kan delegeren aan een privaatrechtelijke rechtspersoon. De Gemeentewet staat daaraan in de weg.
Wat voorafging aan de uitspraak
De uitspraak is het vervolg op een (op zichzelf ook besprekenswaardige) eerdere uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:413). In die zaak draaide het om een door de Stichting Cultuur Eindhoven (hierna: ‘SCE’) verleende subsidie aan de Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven (hierna: ‘de bibliotheek’). De door SCE verleende subsidie was, als gevolg van de toepassing van een korting, lager dan het door de bibliotheek aangevraagde bedrag. De bibliotheek kwam daarom tegen het besluit op.
In de beroeps- en hogerberoepsprocedure die daarop volgden kwam (ambtshalve) de vraag naar bevoegdheid van SCE om subsidie te verstrekken aan de orde. In hoger beroep oordeelde de Afdeling dat SCE weliswaar een bestuursorgaan (zogenaamd ‘b-orgaan’) is1 en besluiten neemt waartegen bezwaar en beroep open staat, maar niet bevoegd was subsidie aan de bibliotheek te verstrekken omdat de daarvoor vereiste wettelijke grondslag ontbrak. Daarom was het besluit genomen in strijd met artikel 4:23 Awb. Dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De Subsidieregeling, op basis waarvan SCE subsidie had verleend aan de bibliotheek, was door SCE vastgesteld en geen wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 Awb.
De Afdeling oordeelde hiermee in lijn met de uitspraak van de rechtbank, zij het dat de rechtbank volgens de Afdeling ten onrechte was overgegaan tot herroeping van het subsidieverleningsbesluit. Dat zou immers betekenen dat de bibliotheek door het aanwenden van een rechtsmiddel tegen dat besluit in een slechtere positie terecht zou zijn gekomen, omdat zij bij herroeping van dat besluit geen recht meer zou hebben op subsidie. De uitspraak van de rechtbank was daarom genomen in strijd met het verbod van reformatio in peius. De Afdeling maakte de herroeping daarom ongedaan, zodat een nieuw besluit op bezwaar moest worden genomen, waarbij het bevoegdheidsgebrek hersteld zou kunnen worden. SCE kan het gebrek in de wettelijke grondslag niet zelf repareren, maar de gemeenteraad kan dat wel bij gemeentelijke verordening, aldus de Afdeling. Verder besliste de Afdeling dat tegen een nieuw besluit op bezwaar op grond van artikel 8:113 Awb (slechts) bij haar beroep kan worden ingesteld.
De uitspraak van 27 januari 2021
Na de uitspraak van de Afdeling volgen de nodige “herstelwerkzaamheden”. Het college van B&W stelt naar aanleiding van de uitspraak de (door SCE opgestelde) subsidieregeling met terugwerkende kracht vast. Ook besluit het college dat alle reeds door SCE genomen besluiten over de toekenning van subsidie, waaronder het besluit van SCE over de subsidieverlening aan de bibliotheek, te bekrachtigen als ware het besluiten van het college. Het college neemt voorts een nieuw besluit op het bezwaar van de bibliotheek. Het bezwaar wordt gegrond verklaard en de verleende subsidie wordt (onder aanvulling van de motivering) gehandhaafd. Voorts verleent het college (tijdelijk) mandaat aan de directeur van SCE om de op grond van de Subsidieregeling genomen besluiten uit te voeren en af te wikkelen.
De bibliotheek stelt wederom beroep in, omdat zij het (logischerwijs) nog steeds niet eens is met het (gehandhaafde) subsidiebedrag. De nieuwe beslissing op bezwaar (ditmaal van het college) tegen het subsidiebesluit ligt daarmee weer bij de Afdeling voor.
De Afdeling beoordeelt in de uitspraak als eerste of het eerder geconstateerde bevoegdheidsgebrek nu hersteld is. Dat is volgens de Afdeling het geval. Het college ontleent aan artikel 3 van de Algemene Subsidieverordening Eindhoven, in samenhang gelezen met artikel 149 van de Gemeentewet, de bevoegdheid om subsidieregelingen vast te stellen. Daarom is de door het college (met terugwerkende kracht) vastgestelde subsidieregeling, op grond waarvan het college het subsidieverleningsbesluit heeft bekrachtigd en het nieuwe besluit op bezwaar heeft genomen, een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Het college was en is dus bevoegd om op grond van de Subsidieregeling een besluit (op bezwaar) te nemen over subsidieverstrekking aan de bibliotheek.
Uit de uitspraak blijkt dat het college heeft besloten om de bevoegdheid tot subsidieverlening voor de opvolgende subsidieperiode (2021 – 2024) aan SCE te delegeren. Hoewel dit strikt genomen niet ter beoordeling voorligt, gaat de Afdeling – voordat zij de rechtmatigheid van de nieuwe beslissing op bezwaar beoordeelt - in op de vraag of het college de bevoegdheid tot subsidieverlening wel kan delegeren aan SCE. De Afdeling doet dit “ter voorkoming van verdere (juridische) procedures en misverstanden, mogelijk mede ingegeven door (het dictum in) de eerste uitspraak, en gelet op de omstandigheid dat in de praktijk uitdrukkelijk behoefte bestaat aan (meer) duidelijkheid over de mogelijkheid van gemeentelijke bestuursorganen om bevoegdheden aan privaatrechtelijke rechtspersonen te delegeren”.
De Afdeling komt vervolgens tot de conclusie dat delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening door het college aan SCE niet mogelijk is. Hoewel de Grondwet zich daartegen niet verzet, staat de Gemeentewet aan die constructie in de weg. Op basis van de wetsgeschiedenis komt de Afdeling tot de conclusie dat de delegatiemogelijkheden in de Gemeentewet (de artikelen 156, 165 en 178) limitatief bedoeld zijn. Gezien dat gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling, is delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening door het college aan SCE niet toegestaan.
Dat delegatie niet mogelijk is, betekent volgens de Afdeling niet dat de uitvoering van de subsidieverordening niet in praktische zin op afstand zou kunnen worden geplaatst. Zo kan de raad (of het college) aan SCE mandaat verlenen om, namens de raad (of het college), besluiten te nemen. Ook kan SCE als een bestuurscommissie als bedoeld in artikel 83 van de Gemeentewet worden ingericht, waarna de raad (of het college) daaraan de bevoegdheid om subsidiebesluiten te nemen, kan delegeren.
De Afdeling merkt tot slot op dat als wetgever het wenselijk acht dat subsidieverstrekking ook op gemeentelijk niveau op afstand kan worden geplaatst door subsidiebevoegdheden aan privaatrechtelijke rechtspersonen te delegeren, hij dat moet regelen in een wet in formele zin, bijvoorbeeld in titel 4.2 van de Awb.
Tot slot komt de Afdeling toe aan de inhoudelijke beoordeling van de beslissing op bezwaar. Dat besluit doorstaat haar rechtmatigheidstoets en het beroep van de bibliotheek is daarom ongegrond.
Conclusie
Delegatie van de bevoegdheid tot subsidieverlening door een college van B&W aan een privaatrechtelijke rechtspersoon is volgens de uitspraak niet mogelijk. Mocht de wetgever dat wel wenselijk vinden, dan zal hij een wetswijziging moeten doorvoeren. Wel zijn er intussen andere opties om de subsidieverlening “in praktische zin op afstand te plaatsen” waaronder de door de Afdeling genoemde mogelijkheid tot het verlenen van mandaat om namens het college subsidiebesluiten te nemen.
Bij vragen kunt u contact opnemen met Jan van der Grinten of Jutta Wijmans.
