Het is nu enkele maanden geleden (1 mei 2022) dat de Wet open overheid (Woo) in werking is getreden. Aanleiding voor deze wet was de wens van de wetgever om een cultuuromslag naar een – verrassend – meer open overheid te bewerkstelligen. Er spelen enkele problemen in relatie tot de openbaarheid van overheidsinformatie, die konden ontstaan onder de voorganger van de Woo, de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Kan de Woo deze problemen oplossen? En zien we daar al iets van terug?
Wat speelt er precies?
Misschien is wel het grootste probleem dat sommige bestuursorganen openbaarheid van publieke informatie niet zien als een recht dat noodzakelijk is voor een goed functionerende democratische rechtstaat, maar als een gunst aan de informatieverzoeker. Dit heeft ertoe geleid dat de toegang tot overheidsinformatie behoorlijk moeilijk wordt gemaakt. In de woorden van de wetgever:
“onder de huidige Wob [wordt] te weinig informatie uit eigen beweging openbaar gemaakt, sluiten de uitzonderingsgronden teveel belangrijke informatie uit van publieke controle en kunnen verzoekers om informatie met hoge kosten worden geconfronteerd.” (TK 2013-2014, 33328, nr. 9, p.2)
Een ander probleem is dat het vaak ontzettend lang duurt voordat wordt beslist op een informatieverzoek. Een periode van maanden tot jaren voordat volledig op een verzoek is beslist, is helaas gebruikelijk. Dit is voor elke verzoeker vervelend, maar dit bemoeilijkt met name het werk van journalisten. Als het meer dan twee jaar duurt voordat bepaalde informatie openbaar wordt gemaakt, is de kans groot dat daarmee de nieuwswaardigheid van de informatie is afgenomen.
Wat doet de Woo om deze problemen op te lossen?
Om een cultuuromslag teweeg te brengen is allereerst een aantal symbolische bepalingen in de Woo opgenomen die moeten benadrukken dat openbaarheid van overheidsinformatie geen gunst is, maar een recht. De belangrijkste bepaling in dat kader is het recht op toegang tot publieke informatie dat is vastgelegd in het eerste artikel van de Woo. Daarnaast moeten alle bestuursorganen en andere overheidsinstellingen die onder de Woo vallen een Woo-contactpersoon aanstellen. Ook dient in de jaarlijkse begroting verantwoording te worden afgelegd over de uitvoering van de Woo.
En meer ingrijpende wijzigingen?
Daarnaast zijn er ook enkele bepalingen opgenomen die het recht op publieke informatie steviger verankeren.
We noemen een aantal belangrijke wijzigingen:
- Het bereik van de Woo is vergroot door meer overheidsinstellingen onder de werking van de wet te laten vallen (onder andere de afdeling advisering van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de nationale ombudsman).
- Het bestuursorgaan kan nu selectief informatie openbaren – dat wil zeggen alleen aan de verzoeker – wanneer het gaat om informatie over de verzoeker of in het geval van ‘klemmende redenen’.
- Ook kan in het belang van onder meer wetenschappelijk of journalistiek onderzoek toegang worden verleend tot niet-openbare informatie. Deze mogelijkheid zou een goede uitkomst kunnen bieden voor omvangrijke informatieverzoeken die worden gedaan, omdat de verzoeker simpelweg niet weet welke informatie over een bepaald onderwerp zich bij de overheid bevindt. Wij zijn erg benieuwd hoe deze mogelijkheid zich in de praktijk gaat ontwikkelen.
- Het prioriteringsoverleg bij omvangrijke verzoeken, ook al praktijk onder de Wob, is nu als plicht opgenomen in de wet. De gevraagde documenten moeten zo veel mogelijk worden verstrekt in de door de verzoeker gewenste volgorde.
- De uitzonderingsgrond voor ‘persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van het intern beraad’ is verduidelijkt en beperkt ten opzichte van de Wob. Dit is een belangrijke uitzonderingsgrond voor bestuursorganen, omdat ambtenaren vrijelijk met elkaar moeten kunnen overleggen. Onder de Wob werd deze uitzonderingsgrond echter (te) breed toegepast door bestuursorganen. Door expliciet in de wet op te nemen wat wel en vooral ook wat niet onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan, zou de Woo daar een einde aan moeten maken.
- Het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding is in het leven geroepen. Dit onafhankelijk adviescollege gaat gevraagd en ongevraagd adviseren over de openbaarmaking van overheidsinformatie. Daarnaast gaat het Adviescollege bemiddelen als journalisten of wetenschappers klachten hebben over de wijze waarop een bestuursorgaan hun Woo-verzoeken behandelt.
- Ten slotte moet meer informatie uit eigen beweging openbaar worden gemaakt. Het idee is dat voortaan het adagium ‘actief openbaar, tenzij’ geldt, in plaats van de onder de Wob geldende ‘openbaar, tenzij’. De actieve openbaarmakingsbepalingen in de Woo moeten echter nog in werking treden.
Sommige onderdelen van de wob zijn ongewijzigd gebleven. Zo hoeven bedrijven die vertrouwelijk hun bedrijfs- en fabricagegegevens hebben gedeeld met een bestuursorgaan niet bang hoeven te zijn dat deze gegevens onder de Woo in de openbaarheid kunnen komen. Dit blijft een absolute uitzonderingsgrond.
Zien we na enkele maanden al iets van een cultuuromslag?
Wellicht een beetje. Met name de overheidsinstellingen die sinds 1 mei 2022 onder de Woo vallen zijn druk bezig om hun organisatie ‘Woo-ready’ te krijgen. Ook heeft de Afdeling advisering van de Raad van State vooruitlopend op de inwerkingtreding van de specifieke bepalingen over actieve openbaarmaking alvast een groot aantal adviezen uit eigen beweging openbaar toegankelijk gemaakt. Ook zien we wellicht iets van een strengere toepassing van de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ doorsijpelen in de rechtspraak, in de uitspraken nog gaan over besluiten onder de Wob (zie bijvoorbeeld: ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1995). Bovendien neemt, mede naar aanleiding van de discussie over het wissen van SMS-berichten door premier Rutte, de aandacht toe voor het zorgvuldig bewaren van overheidsinformatie.
De snelheid van de afhandeling van verzoeken moet nog wel verbeterd worden. In veel gevallen komt de trage afhandeling van de informatieverzoeken niet door onwilligheid van het bestuursorgaan, maar door capaciteitsgebrek en slechte informatiehuishouding door verouderde systemen. Het duurt naar alle waarschijnlijkheid echter nog jaren voordat de overheidssystemen van een upgrade zijn voorzien (al heeft de regering daar wel een substantieel bedrag voor beschikbaar gesteld). Toch laat een zeer trage afhandeling van een informatieverzoek ook zien dat het bestuursorgaan niet man en macht inzet om een meer open overheid te bewerkstelligen. Zolang hier nog sprake van is, kunnen we niet spreken van een echte trendbreuk met de situatie die was gegroeid onder de Wob.
