End to the Litigating Foundation?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft in een uitspraak van 28 mei 2008, met nummer 200706005/1, geoordeeld dat een rechtspersoon waarvan de feitelijke werkzaamheden enkel bestaan uit procederen niet voldoet aan de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde eisen. Op verzoek van de vergunninghouder, bijgestaan door ons kantoor, werd de Stichting Monumentenbehoud Nederland uit Amsterdam (ook) om die reden niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar tegen een verleende sloopvergunning. De uitspraak van 28 mei 2008 heeft belangrijke consequenties voor de ontvankelijkheid van rechtspersonen die enkel zijn opgericht met het doel om in het bestuursrecht te kunnen procederen. Inmiddels heeft de AbRvS de met de uitspraak van 28 mei 2008 ingezette lijn bestendigd en verduidelijkt. Het einde van de procedeerstichting lijkt daarmee in zicht.

Wettelijke eisen aan ontvankelijkheid

Voor een ontvankelijk bezwaar of beroep geldt in het bestuursrecht als eis dat het belang van diegene die bezwaar maakt of beroep instelt rechtstreeks is betrokken bij het besluit waartegen dat is gericht. In een geschil over een bouwplan is het voor een individuele bezwaarmaker bijvoorbeeld van belang dat hij op een zodanige afstand van de beoogde ontwikkeling woont, dat zijn belangen door verlening van de bouwvergunning worden geraakt. Rechtspersonen, die zijn opgericht voor de behartiging van een specifiek doel, zoals bijvoorbeeld een milieuvereniging, zijn aan te merken als belanghebbende als zij - kort gezegd - opkomen voor algemene en collectieve belangen die zij volgens de statutaire doelstellingen en blijkend uit feitelijke werkzaamheden behartigen.

Ontvankelijkheid van 'procedeerstichtingen'

In de uitspraak van 1 oktober 2008, met nummer 200801150/1, oordeelt de AbRvS over de ontvankelijkheid van de Stichting Openbare Ruimte uit Amsterdam. De statutaire doelstelling van de Stichting Openbare Ruimte is - samengevat weergegeven - gericht op het bereiken van een "kwalitatief duurzame leefomgeving voor alle levende wezens (...)", waaronder meer concreet wordt verstaan: het streven naar een goede ruimtelijke ordening voor mensen, dieren als planten (...)". Die doelstelling acht de AbRvS te veelomvattend, zodat de Stichting Openbare Ruimte reeds op die grond geen belanghebbende is. De feitelijke werkzaamheden van de Stichting Openbare Ruimte bestaan uit het verzoeken om handhaving van regelgeving en het geven van zienswijzen over ontwerpbesluiten. Die werkzaamheden kunnen volgens de AbRvS niet worden gezien als 'feitelijke werkzaamheden' die blijk geven van behartiging van de door de Stichting Openbare Ruimte nagestreefde algemene en collectieve belangen. Deze overwegingen sluiten aan bij de uitspraak van 28 mei 2008 over de niet-ontvankelijkheid van Stichting Monumentenbehoud Nederland. Vervolgens gaat de AbRvS een stap verder door tot uitdrukking te brengen dat het niet de bedoeling is dat door het oprichten van een stichting wordt bereikt dat een ieder (ook een niet-belanghebbende) in het bestuursrecht kan procederen. Een andere (ruimere) uitleg van de wet zou neerkomen volgens de AbRvS neerkomen op de actio popularis, waarin het beroepsrecht voor een ieder openstaat. Een belangrijk - en mijns inziens terecht - oordeel waarmee wordt voorkomen dat de beperking die de afschaffing van de actio popularis per 1 juli 2005 aan het beroepsrecht heeft gesteld, kan worden omzeild. Een bekend voorbeeld van die 'oude' actio popularis was de bestemmingsplanprocedure, waarin het bijvoorbeeld mogelijk was dat een inwoner van Amsterdam in beroep kwam tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan voor de gemeente Maastricht, zonder dat die inwoner op enige wijze door dat bestemmingsplan werd geraakt. In haar uitspraak van 15 oktober 2008 met nummer 200800249/1 over de ontvankelijkheid van de Stichting Omgevingsrecht uit Almelo heeft de AbRvS deze lijn voortgezet en duidelijk gemaakt dat ook het doen van onderzoek ten behoeve van eventuele bestuursrechtelijke procedures en het verstrekken van tips en informatie over het zetten van juridische stappen niet het 'louter in rechte opkomen' overstijgt. In haar uitspraak van 22 oktober 2008, met nummer 200706663/1, geeft de AbRvS een vergelijkbaar oordeel over Stichting VMDLT uit Enschede.

Gevolgen voor de praktijk

Betekent dit het einde van de 'procedeerstichting'? Dat hangt ervan af wat onder 'procedeerstichting' moet worden verstaan. In ieder geval is duidelijk dat de hoogste bestuursrechter geen plaats ziet voor een rechtspersoon die enkel is opgericht om in het bestuursrecht te kunnen procederen. De AbRvS laat (in aansluiting op een arrest van de Hoge Raad) wel ruimte voor ontvankelijkheid van een rechtspersoon die strekt tot bundeling van individueel geraakte belangen. Die bundeling kan om proceseconomische redenen gunstig zijn.

Aanbeveling

Het is belangrijk om in een bestuursrechtelijke procedure niet voetstoots uit te gaan van de ontvankelijkheid van een rechtspersoon die algemene en collectieve belangen behartigt, maar kritisch te kijken naar de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden die daarvoor worden verricht. Hoewel de rechter de ontvankelijkheid ambtshalve dient te beoordelen, blijft het verstandig om dit punt zo nodig in een procedure naar voren te brengen.