Indienen van nieuwe gronden of nadere stukken kort voor de zitting bij de bestuursrechter
Is het toelaatbaar om kort voor een zitting in beroep nog een schriftelijk stuk in te dienen? Voor het antwoord op die vraag is relevant of het gaat om nieuwe gronden of nadere stukken ter onderbouwing van eerder aangevoerde gronden. Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State illustreert de relevantie van dit onderscheid (ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675).
Eerdere jurisprudentie: nieuwe gronden of nadere stukken in beroep
Volgens vaste jurisprudentie maakt de Afdeling onderscheid tussen nieuwe gronden en nadere stukken. ‘Gronden’ zijn redenen waarom een besluit moet worden vernietigd. ‘Nadere stukken’ zijn argumenten, gegevens of stukken ter onderbouwing van een al eerder aangevoerde beroepsgrond.
‘Nieuwe gronden’ kunnen ook na afloop van de beroepstermijn of na afloop van een termijn als bedoeld in artikel 6:6 Awb (een geboden termijn voor het indienen van gronden na pro forma beroep), worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt echter begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer (zie bijvoorbeeld: ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7287; ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3126; ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3114). Voor omgevingsrechtelijke zaken waarin de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) om advies wordt gevraagd, heeft de Afdeling dit verdere gepreciseerd. De Afdeling hanteert als uitgangspunt dat het indienen van nieuwe gronden later dan drie weken nadat de Afdeling de StAB heeft gevraagd een deskundigenbericht uit te brengen, in strijd is met de goede procesorde (ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7287). Dit geldt echter niet voor zogenoemde procedurele gronden, zoals de grond dat ten onrechte een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad ontbreekt, omdat de StAB daarover geen advies uitbrengt (ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1889).
Voor het indienen van ‘nadere stukken’ bepaalt artikel 8:58 Awb dat deze kunnen worden ingediend tot 10 dagen voor de zitting. Daarmee is echter niet gezegd dat een nader stuk dat voor het verstrijken van die termijn is ingediend, nog bij de zaak wordt betrokken: ook voor nadere stukken geldt dat de goede procesorde doorslaggevend is voor de vraag of het indienen ervan toelaatbaar is. Het binnen de wettelijke termijn indienen van een nader stuk kan dan ook in strijd zijn met de goede procesorde. Dat is het geval als de argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd (zie bijvoorbeeld ook: ABRvS 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0693). Voor een stuk dat na het verstrijken van de termijn wordt ingediend, zal nog sneller gelden dat de indiening in strijd met de goede procesorde wordt geacht. Dat is echter niet altijd het geval, zoals uit de hierna te bespreken uitspraak blijkt.
De uitspraak van 4 oktober 2017
Deze zaak betreft de vraag tot welk moment in beroep bij de rechtbank nog nieuwe beroepsgronden en nieuwe argumenten kunnen worden aangevoerd. Het is van belang goed voor ogen te houden dat het gaat om een beroep in eerste aanleg, want in hoger beroep gelden andere (strengere) criteria.
Het college van B&W van Den Bosch had geweigerd aan appellante een omgevingsvergunning te verlenen voor een Bed & Breakfast. Appellante ging tegen dat besluit in beroep. Zij diende op 14 maart 2016 een beroepschrift op nader aan te voeren gronden in, waarin zij onder meer stelde dat er sprake was van meten met twee maten en dus van rechtsongelijkheid en ook dat elke bemiddelingspoging en toezegging tot niets had geleid.
Op woensdag 15 juni 2016, zeven dagen voor de zitting op 22 juni, heeft appellante nog een brief aan de rechtbank verstuurd. Die brief is door de gemachtigde van appellante pas op vrijdag 17 juni aan de gemeente toegestuurd, in eerste instantie naar de secretaris van de bezwaarschriftencommissie. De Afdeling is van mening dat aannemelijk is dat deze brief de bij de zaak betrokken medewerker van de gemeente pas op maandag 20 juni, aldus twee dagen voor de zitting, heeft bereikt.
In de brief van 15 juni voert appellante aan dat het bouwplan voldoet aan de beleidsregels voor Bed & breakfast-voorzieningen in de binnenstad. Omdat dit betoog niet te herleiden is tot de eerdere brief van 14 maart 2016, oordeelt de Afdeling dat dit een nieuwe beroepsgrond betreft. Voorts heeft appellante in haar brief aangevoerd dat in strijd is gehandeld met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Omdat in de brief van 14 maart 2016 al was aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid en gewezen is op een door het college gedane toezegging, oordeelt de Afdeling dat dit geen nieuwe gronden zijn maar een onderbouwing is van reeds aangevoerde gronden betreft.
Voor wat betreft de nieuwe beroepsgrond dat het bouwplan past in de beleidsregels oordeelt de Afdeling vervolgens dat het door het late tijdstip van de brief van 15 juni voor het college niet mogelijk was daarop nog adequaat te reageren.
Voor de nadere onderbouwing van het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel ligt dat anders. Appellante heeft zich volgens de Afdeling in haar beroepschrift al beroepen op deze beginselen. Verder heeft zij in de brief van 15 juni 2016 geen andere feiten en omstandigheden aan haar beroep ten grondslag gelegd dan die al aan het bezwaar ten grondslag lagen. Daarom oordeelt de Afdeling dat het voor college wel mogelijk was om hier adequaat op te reageren. De goede procesorde verzet zich hier volgens de Afdeling niet tegen.
Relevantie
Deze uitspraak illustreert de relevantie van het onderscheid tussen een nieuwe grond en een onderbouwing van een reeds aangevoerde grond. De drempel voor het indienen van een nieuwe grond kort voor de zitting zal in het algemeen hoger zijn dan de drempel voor het onderbouwen van een al eerder aangevoerde grond. Als het gaat om de onderbouwing van eerder aangevoerde gronden zal het bestuursorgaan eerder geacht wordt daar nog adequaat op te kunnen reageren. Uit deze uitspraak blijkt dat daarbij relevant is dat aan het beroep geen andere feiten en omstandigheden ten grondslag worden gelegd dan die daaraan ook al in bezwaar ten grondslag waren gelegd.
